國家林業(yè)局關于切實加強集體林權流轉管理工作的意見

林改發(fā)[2009]232號

為貫徹落實中央林業(yè)工作會議精神和《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號）要求，切實加強集體林權流轉管理和指導工作，依法管理和規(guī)范流轉行為，維護廣大農民和林業(yè)經營者的合法權益，促進林業(yè)又好又快發(fā)展，依據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關法律法規(guī)，現就加強集體林權流轉管理工作提出如下意見。

一、充分認識加強集體林權流轉管理工作的重要性

（一）加強集體林權流轉管理，是優(yōu)化資源配置，促進林業(yè)生產力發(fā)展的必然要求。集體林地明晰產權、承包到戶后，集體林權流轉是實現森林資源資產變現，促進林地向經營能力強、生產效率高的經營者流動，實現規(guī)模經營，優(yōu)化配置資源，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產力的必然要求。加強集體林權流轉管理，對于維護農民及相關林權權利人的合法權益，培育健康有序的林權交易市場，促進林業(yè)生產力發(fā)展，具有十分重要的作用。

（二）加強集體林權流轉管理，是落實處置權，實現興林富民的客觀需要。放活經營權、落實處置權、保障收益權是集體林權制度改革的基本要求。森林資源資產流轉、變現，是落實處置權的重要內容，有利于讓農民獲取資金從事林業(yè)生產經營活動，增加森林資源。規(guī)范集體林權流轉行為，搭建森林資源流轉平臺，對于盤活森林資源資產，促進生產要素向林區(qū)流動，做大做強林業(yè)產業(yè)，實現興林富民，具有十分重要的意義。

（三）加強集體林權流轉管理，是維護森林資源安全和社會和諧穩(wěn)定，鞏固集體林權制度改革成果的重要舉措。由于相關法律法規(guī)不完善，一些地方集體林權流轉處于不規(guī)范狀態(tài)，暗箱操作，低價轉讓集體林地、林木的現象時有發(fā)生，造成農民失山失地和集體森林資源資產流失，有的甚至引發(fā)林權糾紛、毀林和群體事件，對森林資源安全和林區(qū)和諧穩(wěn)定帶來了不利影響。加強集體林權流轉管理工作，有利于防止農民失山失地，有利于維護流轉各方的合法權益，有利于維護森林資源安全和林區(qū)和諧穩(wěn)定，有利于鞏固和擴大集體林權制度改革的成果。

二、加強集體林權流轉管理的指導思想和基本原則

（四）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹黨的十七屆三中全會、中央林業(yè)工作會議和《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》精神，以穩(wěn)定林地承包經營關系為基礎，規(guī)范集體林權流轉行為，建立健全林權流轉服務體系，促進集體林權流轉規(guī)范、有序、健康發(fā)展。

（五）基本原則。集體林權流轉管理工作必須堅持農村基本經營制度，維護農民的林地承包經營權；堅持統(tǒng)籌兼顧、依法行政；堅持依法、自愿、有償流轉；堅持公開、公平、公正；堅持有利于森林資源的保護、培育、合理利用和林區(qū)的和諧穩(wěn)定。

三、依法規(guī)范集體林權流轉行為

（六）穩(wěn)定林地家庭承包經營關系。為保護農民平等享有的集體林地承包經營權，維護農民的合法權益，對適宜家庭承包經營的集體林地應當實行家庭承包經營。要引導農民在獲得林地承包經營權后一定期限內自主經營，引導農民依法通過轉包、出租、互換、入股等形式流轉。各地應根據實際情況，采取有效措施，防止炒買炒賣林權，防止農民失山失地，確保農民長期擁有可持續(xù)就業(yè)和增收的生產資料。

（七）建立規(guī)范有序的集體林權流轉機制。依法采取轉讓方式流轉林地承包經營權的，應當經原發(fā)包的集體經濟組織同意；采取轉包、出租、互換、入股、抵押或者其他方式流轉的，應當報原發(fā)包的集體經濟組織備案。集體統(tǒng)一經營的山林和宜林荒山荒地，在明晰產權、承包到戶前，原則上不得流轉；確需流轉的，應當進行森林資源資產評估，流轉方案須在本集體經濟組織內提前公示，經村民會議三分之二以上成員同意或者三分之二以上村民代表同意后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準，并采取招標、拍賣或公開協(xié)商等方式流轉。在同等條件下，本集體經濟組織成員在林權流轉時享有優(yōu)先權。流轉共有林權的，應征得林權共有權利人同意。國有單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場經營的集體林地，其林權轉讓應當征得集體經濟組織村民會議和該單位主管部門的同意。

（八）加強集體林權流轉的引導。林地承包經營權和林木所有權流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同，需要變更林權的，當事人應及時依法到林權登記機關申請辦理林權變更登記。要引導發(fā)展農民林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場、股份制林場等林業(yè)合作組織，聯(lián)合經營林地；鼓勵廣大農民和林業(yè)經營者與企業(yè)合作造林；鼓勵短期限流轉、部分林權流轉、林木采伐權流轉和本集體經濟組織內部成員間的流轉；鼓勵到林業(yè)產權交易管理服務機構進行流轉。對不宜實行家庭承包經營的，可以將林地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員后，再實行承包經營或股份合作經營。

（九）切實維護集體林權流轉秩序。區(qū)劃界定為公益林的林地、林木，暫不進行轉讓；但在不改變公益林性質的前提下，允許以轉包、出租、入股等方式流轉，用于發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)或森林旅游業(yè)。對未明晰產權、未勘界發(fā)證、權屬不清或者存在爭議的林權不得流轉；集體林權不得流轉給沒有林業(yè)經營能力的單位和個人；流轉后不得改變林地用途；流轉期限不得超過原承包經營剩余期限。

（十）禁止強迫或妨礙農民流轉林權。已經承包到戶的山林，農民依法享有經營自主權和處置權，禁止任何組織或個人采取強迫、欺詐等不正當手段迫使農民流轉林權，更不得迫使農民低價流轉山林。已經承包到戶的山林需要流轉的，其流轉方式、條件、期限等由流轉雙方依法協(xié)商確定，任何一方不得將自己的意志強加給另一方。黨員干部特別是各級領導干部，要以身作則，絕不允許借改革之機為本人和親友謀取私利。

四、妥善處理集體林權流轉的歷史遺留問題

（十一）全面核查集體林權流轉的歷史遺留問題。要結合本地實際開展梳理工作，全面掌握以往林權流轉的時間、地點、面積、價格等，對群眾反映強烈的流轉活動，要依法對其合法性、有效性進行核查。對本次集體林權制度改革以前因林權流轉造成無山無林可分的地方，更要認真對待，切實貫徹落實《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》精神，妥善解決這類歷史遺留問題，維護本集體經濟組織成員的合法權益，維護林區(qū)的社會穩(wěn)定。

（十二）依法妥善處理集體林權流轉的歷史遺留問題。本著“尊重歷史、兼顧現實、注重協(xié)商、利益調整”的原則，依法妥善處理集體林權流轉的歷史遺留問題。對于集體林權制度改革前的流轉行為，符合《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關法律規(guī)定、流轉合同規(guī)范的，要予以維護；流轉合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合有關法律規(guī)定的，要依法予以糾正。

（十三）積極探索解決歷史遺留問題的有效形式。對流轉面積過大、價格過低、期限過長、群眾反映強烈的，要采取協(xié)商的方式，通過讓利、縮短流轉期、折資入股等辦法依法進行調整，特別是要把政策性讓利真正落實給農民；也可以因地制宜地采取“預期均山”的辦法予以解決。“預期均山”要按照集體林權制度改革的規(guī)范程序運作，既要保障農民平等享有林地承包經營權，又要依法保護林業(yè)經營者對承包林地的投資權益。

 五、加強集體林權流轉服務平臺建設

（十四）加強集體林權流轉服務。各地要建立健全林權流轉運行機制和相應的規(guī)章制度，確保流轉活動的公平性和合法性。要積極培育林權流轉市場，制定林權交易規(guī)則，提供林業(yè)產權交易、森林資源資產評估、木竹檢尺、林業(yè)科技、法律咨詢等服務，形成規(guī)范有序的流轉市場體系和管理服務體系。

（十五）加強流轉森林資源資產的評估工作。要加強森林資源資產評估機構和評估隊伍建設，規(guī)范流轉森林資源資產評估行為，維護交易各方合法權益。流轉森林資源資產的評估應當以具有相應資質的森林資源調查機構核查的森林資源實物量為基礎，進行價值評估。從事流轉森林資源資產實物量調查和價值評估的森林資源調查機構和資產評估機構應當符合國家規(guī)定的相關資質條件，并嚴格按照國家有關資源調查、資產評估相關法規(guī)和技術規(guī)范的規(guī)定和要求進行森林資源實物調查和資產價值評估。

（十六）加強集體林權流轉的金融服務工作。為完善林業(yè)融資環(huán)境，改變林權抵押貸款難的狀況，各地林業(yè)主管部門要采取有效措施，積極協(xié)助金融機構降低因開展林權抵押貸款、森林保險等業(yè)務帶來的風險，做好抵押林權處置的服務工作和林地林木權屬抵押登記管理工作；要積極探索建立林權收儲中心、林業(yè)專業(yè)性擔保公司等，化解林權融資風險，促進林業(yè)金融服務持續(xù)健康發(fā)展。

六、強化集體林權流轉的管理工作

（十七）依法強化集體林權流轉登記工作。各級林業(yè)主管部門要嚴格按照林權登記發(fā)證的有關規(guī)定，認真審查林權流轉登記申請文件，特別是要認真審查其權屬證明文件和流轉決策程序的合法性、有效性、申請人的資格證明、流轉合同和流轉方式等內容，依法辦理林權登記手續(xù)。對于合法規(guī)范的集體林權流轉，需要變更林權的，林權登記機關應當及時受理，認真審查并進行林權變更登記；對于不符合法律法規(guī)相關規(guī)定的林權流轉，登記機關不得給予林權變更登記。

（十八）加強集體林權糾紛調處和仲裁工作。要重視群眾的來信來訪，認真對待涉林糾紛。因集體林權流轉發(fā)生糾紛的，要鼓勵當事人自行和解；和解不成的，應當根據當事人的請求，由村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等進行調解；當事人和解、調解不成或者不愿和解、調解的，林地承包仲裁機構應當根據當事人的申請，及時依法給予仲裁。當事人不愿意提請仲裁的，也可以直接向人民法院起訴。各級林業(yè)主管部門應積極采取有效措施，指導糾紛調處和仲裁，維護各方的合法權益。

（十九）加強集體林權流轉合同管理。為保障當事人的合法權益，集體林權流轉應當依法簽訂書面合同，明確約定雙方的權利和義務。省級林業(yè)主管部門應當統(tǒng)一制定本轄區(qū)內林權流轉合同示范文本?？h級林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地承包經營管理部門應當及時向達成流轉意向的雙方提供統(tǒng)一文本格式的流轉合同，認真指導流轉雙方簽訂流轉合同，并對林權流轉合同及有關文件、文本、資料等進行歸檔，妥善保管。

（二十）加強集體林權流轉收益管理。已承包到戶的林權流轉，轉包費、租金、轉讓費等收益歸轉出方所有，或按照承包合同約定進行分配，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。集體經濟組織經營的林權流轉收益歸本集體所有，納入農村集體財務管理，用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業(yè)。

（二十一）加強集體林權流轉監(jiān)管工作。各級林業(yè)主管部門應當加強對集體林權流轉的監(jiān)管，對弄虛作假、惡意串標、強買強賣等違法違規(guī)行為要及時制止，構成犯罪的要移送司法機關依法查處。要加強對林權流轉后是否改變林地用途，有無違反國家政策法律等情況進行監(jiān)督，對違反規(guī)定的，要依法予以查處。

七、加強集體林權流轉管理工作的組織領導

（二十二）切實加強對集體林權流轉管理工作的組織領導。集體林權流轉事關廣大農民群眾的切身利益，事關林區(qū)社會的和諧穩(wěn)定，事關集體林權制度改革成效及改革成果的鞏固，涉及面廣、政策性強、工作難度大。各地要高度重視，進一步增強責任感、使命感和緊迫感，認真研究，精心組織，加強領導，加大宣傳和培訓力度，確保集體林權流轉的指導和監(jiān)管收到實效。

（二十三）加強林權管理工作機構和隊伍建設。各級林業(yè)主管部門要充分發(fā)揮職能作用，加強林權管理和交易服務機構建設，加強林地承包仲裁機構建設。選調一批業(yè)務素質高、工作能力強、思想作風正、敢于負責的人員，充實到林權管理和服務機構工作，為開展林權流轉服務和監(jiān)管提供組織保障。

（二十四）加強集體林權流轉相關制度建設。各地要建立和完善林權流轉的相關制度，針對流轉中存在的突出矛盾和問題，研究制定規(guī)范流轉的辦法，盡快建立起林權流轉服務和監(jiān)管制度，為規(guī)范集體林權流轉行為提供制度保證。